按照“中央统一规则、地方实施监管”原则，未来我国将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实。

□顾雷

2021年12月31日，中国人民银行颁布了《地方金融监督管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），明确了地方金融监管规则和上位法，重新制定监管标准。这意味着我国地方金融监管将迎来统一立法，形成新一轮地方金融监管格局。

一、中央统一规则，地方实施监管

2017年以来，各省、自治区、直辖市陆续成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织监管，取得一定成效。但实践中存在对地方金融监管职责分工理解不一致问题，内控机制不健全，发展定位偏差，部分机构和金融活动游离于金融监管之外，甚至少数机构违法违规经营，加大了区域金融风险，对地方金融稳定形成挑战。虽然河北、天津、山东、上海、四川、北京、浙江、江苏等地均出台地方性金融监管条例，但这些地方金融组织的监管规则不仅层级较低，在日常监管和风险处置中，地方金融监督管理部门还面临监管依据不够充分、执法手段不足问题，对于法条竞合或者冲突之处缺乏国家层面统一协调，无法满足金融监管协调和跨区域监管的需要。

为了有效避免上述问题，按照“中央统一规则、地方实施监管”原则，未来我国将地方各类金融业态纳入统一监管框架，强化地方金融风险防范化解和处置，明确地方金融监管规则和上位法依据，统一监管标准，确保中央对加强地方金融监管的各项部署得到落实，守住不发生区域性金融风险的底线。

首先，将金融活动全面纳入统一监管，对同类业务和同类主体一视同仁。未来，地方类金融机构从事的金融业务多属于影子银行业务（以信用中介业务为主），必须在拥有金融牌照的前提下开展金融业务，以使其在开展金融业务的过程中受到监管，落实金融委会议所强调的“将金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁”目标。

其次，按照“谁审批、谁监管、谁担责”原则，未来各级省级人民政府将履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责，承担地方法人金融机构的风险处置属地责任，对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定与安全。

最后，对地方类金融机构的监管力度逐步向传统金融机构靠拢。2020年12月29日，最高人民法院给广东省高级人民法院《关于新民间借贷司法解释适用范围问题的批复》中明确“经征求金融监管部门意见，由地方金融监管部门监管的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类地方金融组织，属于经金融监管部门批准设立的金融机构，其因从事相关金融业务引发的纠纷，不适用新民间借贷司法解释”。显然，类金融机构将被纳入金融机构范围，受到牌照管理、准入许可、数据监管以及高管任职资格约束，比如网络借贷机构比照小额贷款公司、消费金融公司等进行规范；融资租赁公司参照金融租赁公司进行规范；地方AMC按照全国性AMC进行规范；区域性交易场所对照沪深交易所进行规范；等等。

值得注意的是，未来我国还要建立中央与地方金融监管协调双机制，强化中央和地方的监督管理协作和信息共享，中央与地方加强协调，形成合力。当然，中央和地方的协调机制究竟应该以何种模式展开，双方共享区域还应该包括哪些方面，《条例》对此有待进一步细化和充实。

二、强调地方金融组织“持牌经营”

未来，我国强调地方金融组织持牌经营，要求省级政府对地方金融组织的审批权限不得下放。除了设立诸如区域性股权市场应经省级人民政府公示并报国务院证券监督管理机构备案外，设立其他地方金融组织也必须经省级地方金融监督管理部门批准并颁发经营许可证。

三、地方金融组织总体遵循服务本地原则

对于国内依法设立的小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，加之地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构构成所谓“7+4”类金融机构。未来，我国将要求这些“7+4”类金融机构原则上不得跨省级行政区域开展业务。这是因为地方金融组织多产生于基层，突出特点就是与基层生产经营紧密联系，熟悉基层情况，且多数地方金融组织自身体量较小，业务管理和风控能力相对不足，服务广度和深度受到一定限制。所以，地方金融组织应该量力而行，以服务当地为主，充分发挥地缘区域优势，在业务模式、客户定位、风控技术等方面专注主业，不提倡开展跨界、跨行、跨省的风险类创新业务。

四、实施名单制管理和差异化监管

我国类金融机构虽然总体规模较小，但数量庞杂，风险地域性特征较为突出。为此，按照“回归本源、突出主业、扶优限劣”原则，未来对类金融机构实行名单制管理，对主业突出、风险可控的类金融机构在业务范围、地域范围、资金来源等方面给予政策倾斜，推动保理行业、融资租赁行业、担保行业、典当行业等“减量增质”，并对不符合监管要求的机构研究完善市场退出和风险处置的制度机制。跨省开展业务规则由国务院或授权国务院金融监督管理部门制定，对已跨省级行政区域开展业务的，预留政策空间，由金融监督管理部门明确过渡期安排，设置过渡期，实现经营行为平稳过渡。这是因为全国各个地方金融组织类型多样，经营模式和业务特点不同，不宜采取“一刀切”阻断方法，以免对地方金融组织造成不必要伤害，实行差异化监管。

（作者单位：中国人民大学中国普惠金融研究院）

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